国家储备林主要建设策略，国家储备林项目建设必要性

摘要：国家储备林的开发可以缓解国家木材供应紧张的局面，对国家森林工程的发展具有重要作用。融资模式。尽管PPP模式非常适合国家森林保护项目，但尚未得到广泛推广。本文分析了国家安全林项目中目前可采用的几种PPP模式，提出了PPP模式的适用条件，找出了相关制约因素，最后提出了促进其应用的解决方案和策略。

关键词：国家级保护林；资金困难；PPP模式；推广策略；中国

作者：赵树本、吴凤雨、王山、秦涛

资料来源：中国林业科学院林业科技信息研究所，《世界林业研究》，2020年第2期

国家级保护林是指在自然条件适宜的地区，集约培育人工林，改造现有森林，照护造林，营造的优质、高效、多功能的工业林，是指原料林、珍稀树种和林木。大直径用材林。森林。发展国家级防护林，可以加快优质高效人工林建设，缓解当前木材供应紧张的局面。 2018年4月，国家林业和草原局公告《国家储备林建设规划（2018—2035年）》，提出国家安全林工程建设总投资约4118.54亿元，资金需求巨大。国家级防护林工程具有项目周期长、见效慢、项目回报周期长的特点。由于国家级防护林项目属于准商业性项目，收入水平较低，不足以偿还贷款，因此大部分项目都需要政府一定数额的补贴。由于上述制约，国家保护性林项目筹集资金困难，总体融资环境和条件不适合保护性林项目，需要采用新的融资模式。在此背景下，国家储备林项目融资采用PPP模式，一定程度上缓解了融资难的问题。在国家各项安全政策的支持下，采用PPP模式投资建设国家储备林，不仅充分利用社会资本，拓展了社会资本的投资路径；也可以解决目前的建设融资困难。国家级保护森林。

国储PPP项目自2016年启动以来，成功案例相对较少。财政部PPP项目综合信息基础设施管理数据库数据显示，截至2019年11月9日，全国防护林PPP建设项目共有59个。其中，福建省南平市和湖北省襄阳市的两个国家级防护林项目已被财政部选定为第四个示范项目，但其余项目大多仍处于筹备阶段。国家防护林PPP项目的投资规模根据项目范围的不同差异很大，大的投资可达200亿日元以上，小额的投资也只有2亿日元左右。目前，国家安全林PPP项目基本采用BOT模式，但唯一采用ROT模式的是南阳市淮河源国家安全林建设项目，唯一采用BOO模式的是湖北省襄阳市。是国家级防护林建设项目。单身的。该项目的回报机制多为可行性缺口补贴，仅湖北省襄阳市国家安全林建设项目由用户承担。其中，该项目的社会资本有一部分是民间社会资本，但这是因为政府补贴导致政府财政紧张，无法吸引民间社会资本投资国家防护林PPP项目。国有企业发挥了社会资本的作用。同时，国家森林保护区PPP项目融资机制还比较单一，近80%的项目融资依赖银行贷款，缺乏债券、股票、基金等其他金融工具的支持。目前，国家安全林工程和PPP融资模式尚未达到预期。本文旨在分析国家安全森林PPP项目的选择模式，获取国家安全森林PPP项目的应用条件，探究其制约因素，并提出相应的应用和推广策略。此举旨在为后续项目的进一步开发提供信息。国家保护区森林PPP项目建议书。

1 国家级防护林项目PPP应用模式及应用条件

在国家级防护林项目PPP模式的运作中，政府与社会资本的合作形式多种多样，PPP模式的实施也有其自身的特点。只有选择合适的模式，才能提高国家安全林工程的运行效率。因此，寻找适合国家防护林项目的PPP实施模式，将为后续全国推广提供重要参考。

1.1 国家储备林PPP模式分析

结合不同防护林项目的建设特点，目前适合国家防护林项目的PPP模式主要有四种类型。

1）BT模式。在这种模式下，企业从政府部门获得一定数量的利润。 BT模式适用于高度公益性的生态林、福利林等非营利性的防护林项目，因为整个建设流程简单、职责明确，本质上相当于政府购买服务。有效益，有良好的社会效益，但没有市场效益。

2）BOT模式。 BOT模式是一种适合商业目的的特许经营模式。换句话说，它是一个依靠管理收回投资并赚取合理利润的经营性防护林项目。由于木材生产周期长等不确定因素，该模型的应用过程存在较大风险。因此，政府部门需要合理设计合同期限。

图1 BOT模式配置

3）“BOT+政府可行性缺口补贴”模式。 “BOT+政府可行性缺口补贴”模式是政府以赠款方式建设项目的BOT模式的演变。我们在考虑特许经营协议和项目公司的业绩记录的情况下，在特许经营期内为项目提供可行的缺口补贴。这种模式最适合国家森林项目，因为它们介于公益性和商业性之间。

图2 “BOT+政府可行性缺口补贴”模式结构

4）“BOT+ABS”模式。 “BOT+ABS”模式本质上是一种新模式，是BOT模式的演变。由于“BOT+ABS”模式是由未来的保存林项目的收益来融资，因此该模式只适合市场化程度较高的经营性保存林项目，而目前我国的国家级保存林项目是不匹配的。然而，保护林项目的发展为这种模式提供了显着的优势。

1.2 国家储备林PPP模式应用条件

1）项目有清晰合理的收益机制。明确合理的回扣机制是国家防护林PPP项目发展的基本前提。盈利能力是社会资本参与国家防护林项目最重要的指标，只有保证社会资本的合理回报才能吸引社会资本。以南平国家保护区林项目为例，该项目通过木材销售、固碳、下游经济等方式产生的收入无法满足社会资本的收入预期。为了创造合理的投资回报率，吸引社会投资者投资防护林项目，项目将采用“使用费+可行性缺口补贴”的盈利机制，保持合理的盈利区间，这不仅促进了社会投资资本，也让社会资本利益相关者利用可行性缺口补贴，赚取巨额利润。

2）地方政府有财政回旋余地。财力雄厚的地方政府是国家森林PPP项目成功的重要支持者。由于国家森林是准商业项目，可行性缺口补助必须纳入回扣机制的设计，这给许多财政能力不足的地方政府带来了巨大压力。因此，在运营国家防护林PPP项目时，需要充分考虑中长期财务可持续性。国家防护林项目的建设只有政府的财力得到有力保障才能推动，但如果没有政府的财力保障，因资金问题而失败就会降低社会资本参与国家防护林PPP项目的积极性。 PPP 项目融资将变得更加困难。

3）高度专业化的社会资本方面；高度专业化的社会资本方面是推进国家防护林PPP项目的重要要素。国家防护林项目的社会资本方是经营主体，基本参与防护林项目的全过程，因此项目的成败直接关系到社会资本方的选择。林业有其专业性，要经营林业产业，需要充分了解土壤、水资源、苗木等情况，而珍稀树种比普通树种具有更高的生长条件，也意味着更专业化。国家安全林工程建设需要制度和技术。因此，国家防护林项目选择社会资本主体时，不仅需要具备较大的经济规模和较高的风险承受能力，还需要具备专业化的森林经营能力和市场销售能力。

4）切实可行的资金渠道。切实可行的融资渠道是国家防护林PPP项目成功的关键条件。国家保护林项目建设周期长、资金周期长，项目所需资金为稳定的长期投资资金。但目前商业信贷资金趋于短期化，利用商业信贷资金建设国家森林项目面临期限错配的问题，导致项目融资成本居高不下，保护组织变得难以承受这么高的成本。为此，国家防护林项目的投资必须依靠政府的大力推动，利用长期财政投资，引入开发性金融和政策性金融的长期低息贷款。 2017年，国家明确将国家级防护林基地建设作为森林利用开发和政策性融资支持的主要对象，加大财政支持力度，在基础上提供长期、低成本的金融支持。实际绩效。建议。各地区的情况和需求、基准利率和最低资本充足率。因此，可以说，金融投资开发和政策性融资为国家储备林PPP项目融资提供了重要条件。

5）完善严格的合同制度。严格的评估体系和完善的合同监督体系是确保国家森林PPP项目成功的必要要素。绩效评价是绩效支付机制的重要组成部分，也是衡量社会资本参与项目运营管理质量的重要指标。缺乏合理的绩效评价标准，意味着无论项目管理得如何，社会资本都会获得约定的收益，而社会资本可能不会注重提高维护管理水平。性别。即使节省企业成本费用，提高经济效益，也会降低运行效率，严重影响公共服务质量。此外，有效的监督体系也可以补充绩效评估。监管主体的多元化和时间的灵活性可能比绩效评估更容易发现潜在问题，也可能更好地确保国家防护林PPP项目的有效管理。

2 国家防护林项目PPP模式的制约因素

国家储备林PPP建设项目为半盈利项目。结合国家对PPP的政策以及国家安全林项目中PPP常见的运营模式，目前普遍采用PPP模式下的BOT运营方式。但由于多种因素的影响，该项目在实施过程中遇到了困难。

2.1项目盈利能力和收入水平较低

目前，不少国家级防护林项目的收入来源主要是主采、间伐木材收入，经营收入来源受到限制，整体盈利能力和投资回报率较低。这与企业本身的还款能力有关，现金流虽然不足以满足银行贷款条件，但也缺乏作为社会资本的吸引力。此外，低保补贴等方式需要地方政府有充足的财力，在财政负担较重的地区实施难度较大。因此，现有的开发（政策）信贷融资模式和PPP融资模式在推广过程中将受到限制。

2.2 缺乏专业的社会资本方法

尽管国家森林保护工程向社会资本敞开了大门，但该领域仍然是社会资本利用最少的领域。具体原因不仅是此类项目的收益吸引力不够，而且目前符合条件的社会资本方很少。在林业领域，具有较强融资能力和专业管理能力的企业屈指可数。另外，由于国家安全林PPP项目属于半商业化项目，社会资本的选择关系到生态系统的可持续发展和国家木材安全，市场准入要求比一般PPP项目更为严格。已经成为一件事。林业局尚未确定国家森林是否适合该项目，项目PPP模式的社会资本已明确，社会资本的资质、信誉、技术、经验、财务等相关细节也已确定。要求已设定。这些都在一定程度上阻碍了国家林业项目寻找合格的社会资本主体，也阻碍了PPP模式的推进。

2.3 缺乏项目资金来源和资金途径

国家保护林项目需要大量资金，特别是大径林、珍稀树种种植等初期投资，每个参与方都需要大量资金，但面临重大障碍。另一方面，在当前经济增速放缓、土地财政恶化、地方政府债务压力巨大的情况下，地方政府难以提供强有力的支持，融资成本较高、融资途径有限。银行提供的除开发项目和政策项目外，资金周期普遍较短，难以适应国家防护林项目的长期周期，采购成本可能会增加。社会资本需求增加，投资风险增加。

2.4 工程承包评价体系不完善

由于国有林项目周期长、风险高，承包制对于政府与社会资本的合作显得尤为重要。目前，国家防护林项目合同中，有部分项目未将建设期利息支出和建设期折旧费用纳入财务预算，尚有改进空间。操作流程影响投资回报率的计算伴随着一定的障碍；从风险分配机制来看，项目中考虑的风险还存在一些遗漏，所有可能遇到的情况都与对于绩效评估，由于无法涵盖所涉及的风险，实际上并没有对整个项目或部分项目合同进行评估，因为没有明确的量化方法来处理。

2.5 项目资产权属不够清晰

国家防护林建设项目用地目前主要是国有和集体土地。项目建设所需土地属于国有的，由政府划拨给项目实施机构，项目公司无偿使用；属于共有的，则获得使用权。对于经营性用地，会涉及更多的主体，但这种情况下，需要地方政府根据相关法律法规进行以下协调，并且经营性公司需要与土地所有者（经营权人）和土地所有者将进行租赁和转让的谈判。将纳入本项目建设。目前，大多数PPP项目的资产所有权均由政府持有，但企业在建设和运营防护林项目时，需要砍伐并出售林木，以产生用户收入。同时，出于资金周转的目的，可以转让林木所有权（或使用权），并有以林地使用权为抵押向金融机构借款的可能性。可能会出现所有权纠纷和收成不佳等问题。

3 全国防护林PPP模式应用推广策略

3.1 丰富项目收入来源，提高项目盈利能力

适合PPP融资的项目收益水平不是很高，社会资本方要想提高盈利能力，就必须优化项目的收益来源。对每个具体项目，要在保证公共服务供给和质量标准的前提下进行成本核算，并据此制定适当的价格。各级政府和地方部门通过建立定期价格审查制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策公众咨询制度，同时保证长期、长期形成的社会资本。考虑到稳定投资回报的预期，同时坚决保护公共利益，其次，项目合作周期长，项目成本必然会随着经济社会的发展而上升。因此，有必要在合同中明确公共服务价格调整的程序和边界条件。如果公共服务价格因经济环境变化或成本上升而无法调整，如何通过政策性价格补偿制度对社会资本进行补偿，是合同中需要明确的问题。

3.2 选择实力雄厚的社会资本利益相关方，提升项目运营水平

一是要加快培育合格社会资本利益相关者，打造一批专业资质高、资金实力雄厚、经营能力强的林业领域龙头企业。参与者参与以确保效率。参与国家防护林项目PPP模式。政府在市场准入过程中有效模拟市场竞争机制，依靠特许经营制度吸引社会资本，建立开放、公平、公正的市场环境和招投标程序，确保各类社会资本能够保证可以在统一的框架下参与。在标准上进行竞争。二是明确社会资本的条件，方便政府识别和选择。结合国家保护林项目PPP模式的投资特点，政府可构建社会资本参与的资质标准体系，建立资质监督审核制度。同时，逐步完善业务资格资格预审和资格后审查制度，确保入选的社会资本诚实守信、安全守信。第三，可以增加防护林项目本身作为社会资本的吸引力，培养一批合格的社会资本利益相关者，将优质项目与这些社会资本利益相关者对接起来，在减轻企业负担的同时，尽管面临融资压力，我们引进了先进的管理经验和技术手段，同时也丰富了社会资本端的运营经验，进一步提升了建设运营能力。

3.3 创新林业金融工具，建立多元化融资渠道

在国家保存林PPP项目的申报和推广过程中，存在资金渠道和来源单一的问题，面对当前的融资困境，首先需要创新林业融资工具。充分发挥政策性金融产品长期融资的优势和引领作用，支持政策性金融为国家防护林项目投融资、租赁、绿色金融债券等综合金融服务引入产业投资基金、资产证券化等新型融资工具，通过基金、信托、发行证券等多种方式筹集防护林建设资金。还建议在国家层面发行绿色专项债券，扩大国家森林保护项目的资金规模。二是建立多元化的融资渠道。进一步建立健全国家安全林金融服务市场，积极创新国家安全林项目融资机制，通过财政资金和政策性金融机构投资吸引社会资本，逐步扩大各类机构，吸引投资者参与，鼓励银行参与。保险公司等将通过银团贷款、委托融资等方式参与国家储备林项目，形成多元化的市场金融结构，共同推动国家储备林项目的可持续发展。

3.4 明确业绩评价标准，建立合理的利润分配制度

国家森林PPP项目绩效评价标准是项目能否更好推进的重要决定因素。在绩效评价方面，我们将采用量化检验的方法，规范项目各阶段的建设成果，并根据行业业务特点制定年度评价细则，建立定期评价的评价体系。引入监控评价的目的是评价项目公司的绩效，确保项目按规定的期限、标准、质量和数量完成。在商业计划设计过程中，大多数计划使用费都会参考可行性研究报告中的数据。可行性研究报告通常会预测项目的运营收入较高，以确保项目可行，但这种高额特许权使用费收入数据使决策者评估项目的实际情况，低估了未来的支出责任，从而导致项目延误。实际支出义务超出了财政能力。为了避免这种情况的发生，可以在合同中约定用户支付的标准金额相对于可行性研究报告中预测的百分比值，用户每年实际支付的金额将根据这个比例。如果金额超过金额，可以分配超额利润。

3.5 建立健全资产分割制度，合理配置所有权

由于土地和森林权属的复杂性，不能简单划分防护林项目在建资产的权属。有两种方法可以解决此问题。一种是工作在BOOT模式，另一种是工作在BOOT模式。项目合作中，项目合作有两种类型：所有权直接归属于项目公司，以及根据资产性质分配资产所有权，例如通过项目公司转让所有权（或使用权）。林木的培育和赎回，属于项目公司。项目资产处置或抵押的，还须取得当地政府同意。合理的所有权分配可以有效避免现有的冲突，让社会资本行为者不必担心未来可能出现的所有权纠纷而影响其决策。

第一作者：赵树本，北京林业大学经济管理学院硕士生，主要研究方向为林业PPP融资，Email：zhaoshuben0825@163.com。

通讯作者： 秦涛， 男， 北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师， 研究导师：林业金融， email:qintao415@126.com。