jmsjjyl@com 尽管政府和社会资本合作（PPP）模式已经实施近十年，但面临的一个主要问题是一些项目给地方政府增加了隐性债务。最近出台的新的PPP机制将进一步规范PPP项目，其核心目标之一就是出台新措施遏制地方政府通过PPP项目借入新的隐性债务。
例如，国务院办公厅下发给国家发展改革委、财政部的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出，所有PPP项目均应基于特许经营模式实施。并重点关注以下方面：本项目为用户付费项目，明确计费渠道和方式，明确项目的运营收入。 可覆盖建设投资和运营成本，具有一定的投资回报率，政府政策的出台不会增加地方财政未来的支出负担。社会资本合作模式。
近日，清华大学投金融政策研究中心邀请PPP权威人士对PPP新机制进行详细解读。
该负责人表示，上述“采用PPP模式不增加地方政府未来支出责任”的说法对于坚决遏制地方政府新增隐性债务极为重要，应予以规范。它是核心之一实施新的PPP机制。要准确理解这句话，你需要牢记三个关键词：“奖金”、“未来”、“责任”。
上面提到的人首先接着解释了“额外的事情”。与非PPP 模式相比，采用PPP 模式时，它为地方财政创造了新的未来支出责任。如果无论是否采用PPP模式，未来地方财政的支出责任都是相同的，那么这就是“附加”。不被视为“额外”。
第二个是关于未来。政府在项目建设期间依法提供的投资支持，属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》的精神，但这种支持不能延续到项目运营期。第三个是关于“责任”。负债是指发生的可能性，但并不一定意味着未来确实会发生支出。例如，关于交通和水处理量有最低限度的协议，但这种承诺形式的“或有”支出是一种责任形式，不符合要求。
该《指导意见》号还规定，除项目建设期政府对用户付费项目的投资支持和政府按照规定支付补贴项目外，不得以可行性缺口补助等任何方式拨备。强调的是不应该使用。保证产量、可用性付款等等。财政资金将用于支付项目的建设和运营费用。
这也意味着新PPP机制下的项目不能再设定最低交通量、水处理能力或其他担保安排来遏制地方政府隐性债务。以往的一些PPP项目合同也有类似的最低需求保障安排，这也是社会资本降低以往PPP项目投资风险的重要工具。
当地财政人士告诉第一财经记者，在新的PPP机制下，项目将不再有最低保障安排，但这对PPP影响很大，因为用户付费会有很大的不确定性。
“新的PPP机制没有最低需求保障，这将使PPP的实施变得更加困难。”一位熟悉PPP的企业家表示。
PPP 行业的一些人认为，最低需求保障是政府应该承担的风险。这是因为仅靠最低需求并不能保证社会资本收回资本。建设运营实现政府绩效。付款要求是实现盈利所必需的。
例如，财政部2014年发布的《PPP模式操作指南》中，关于PPP项目风险分配的基本框架，项目设计、建设、融资、运营维护管理等商业风险为：原则上，社会声明将承担风险。不可抗力等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府与社会资本合理分担。不过，这一操作指南已于2020年被财政部废止。
一位PPP专家告诉第一财经记者，例如污水处理厂PPP项目需要设立在政府建设的工业园区内。如果工厂项目没有达到预期，污水量又低，投资可能会亏损。因此，没有最低需求保证，投资风险较高。这意味着投资者只有获得更高的回报才愿意承担风险。而且收入越高，政府的成本就越高。
未来，政府将不再承担新建PPP项目的最低需求风险。为便利投资者参与PPP项目，新的PPP机制还推出了其他措施。
《指导意见》为用户付费项目在项目建设期间提供政府投资支持，前提是政府严格防止地方政府新增隐性债务，并符合法律法规和相关政策的要求。他表示，可以提供以下内容。平等对待原则，政府负担只对按规定运营的项目给予补贴，对建设费用不给予补贴。
国家发改委投资司官员此前曾宣布，新的PPP机制将特许经营期限从30年延长至40年，投资大、投资回收期长的项目也可适当延长。政府将在项目建设期间提供投资支持，明确增加控制、降低成本、提高效率、主动创新所带来的额外收益主要属于加盟商，这样就可以接受政府的批准。这有助于提高民间资本参与用户付费项目的积极性。
上述人士表示，PPP项目建设期政府对用户付费项目的投资支持包括中央预算内投资、追加政府债券发行资金、地方预算内投资等各类政府财政投资。该基金将被纳入其中。资金用于一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券等投资建设资金。这增加了加盟商的投资回报并增加了项目的吸引力。
该负责人表示，“政府以注资形式进行投资支持，只会允许加盟商拥有不分红或分红较少的股票，并会适当提高加盟商的预期投资收益水平”，可以吸引更多的社会资本参与。在项目的建设和运营中。”
对于新的PPP机制，上述主管部门表示，“政府支付的资金只能按照规定补贴运营，不能补贴建设成本。”他表示，这笔钱不能增加地方财政未来的支出负担。政府对特许经营项目的补贴应该是全行业的补贴，而不是单一项目的补贴。
“政府对特许经营项目在运营阶段的补贴应遵循‘同等对待’的原则，特许经营法通过后，相关项目应继续享受常规补贴”，不能以特许经营模式为基础。”该官员说道。
