ppp项目终止后如何清算，ppp项目提前终止

经济观察家、万商天勤律师事务所合伙人杜涛朱一鸣律师在2020年办理了PPP（政府和社会资本合作）项目相关案件，但案件的核心是地方政府部门参与PPP项目。重点是它已经完成了。合同终止后，向社会资本提供的资金从未兑现。

在这起PPP纠纷案件中，朱一鸣及其代理的社会资本多次被当事人劝说，并五次上法庭。其中，该案两次被当地中级人民法院（以下简称“中院”）驳回，但两次上诉至高级人民法院（以下简称“高院”）并得到支持。该案发回重审。最终，该案在当地中级法院胜诉。但胜诉后，当地政府却以各种理由拒绝发放资金。无奈之下，他们只得申请强制执行。

“最终通过执行达成和解，社会资本与当地政府就补偿资金问题进行谈判。社会资本直到2023年底才最终收到资金。大约五年后，从2018年到2023年“社会资本最终按照原合同条款获得了补偿。”朱一鸣说。“这个项目位于北部的一个州，是当地政府的PPP项目。当地政府部门需要支付特殊的补偿金。”当地审计部门出具的报告，金额约为1亿元。”

2018年至2019年，该行业受到当时PPP监管机构的监管，政策变化导致项目执行水平发生相应变化。 2023年，中国10年PPP模式发生根本性变化，进入新机制时代。在此背景下，现有项目面临政府与社会资本继续合作或分离的可能性。如何与政府部门建立良好的双向关系，成为各社会资本亟待解决的问题。

原因

朱一鸣于2020年接手了城市项目的法律程序。然后发生了一件有趣的事情。 “当社会资本决定聘请我们担任律师的消息传到政府部门时，项目所属的政府部门立即联系了社会资本。我希望社会资本放弃聘请律师，并承诺支付我报酬。” “但是，在短时间内，社会资本在一段时间后会继续收到适量的资金。”由于无法做到这一点，社会资本最终选择了采取法律行动。”

记者了解到，该项目为市级项目。 2017年8月，社会资本与当地政府签署了第《某市市政基础设施建设工程PPP项目合同》号协议，原告同意以BOT模式实施指定项目。

BOT是build-operate-transfer的缩写，意为建设-运营-移交，是PPP模式的一种。

2018年11月，由于相关政策加强以及市场经济环境影响，社会资本、地方政府、利益相关方签订了项目合同《解除协议》，次日又签约《清算协议》。《清算协议》，“地方政府应当向社会资本缴纳工程管理费、征地拆迁费、设计费、监理费等二类费用，其数额以政府审计结论为准。”规定。 ”

2018年4月，出台《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，用于组织整改政府/社会资本协作示范工程。

根据此次签署的和解协议，当地政府将在协议签署后三至六个月内向社会资本支付约1亿元人民币。

这笔资金的数额根据当地审计部门出具的报告确定。具体来说，2019年4月，自治区审计局下发审计结论—— 《关于某市政工程有限公司资产负债情况的调查报告》（以下简称《调查报告》）。本次《调查报告》拟审计金额约为1亿元。

项目所在审计部门下达《调查报告》，当地政府部门因各种原因无法拨付《调查报告》项下的资金。

诉讼

由于当地政府部门未按照协议支付应付款项，社会资本决定采取法律行动，将当地政府部门告上法庭。 2020年5月，社会资本向地方法院提起诉讼，要求当地政府部门按照审计报告确定的金额进行赔偿。

然而，当朱一鸣和社会资本决定将当地政府部门告上法庭时，他们面临的第一个问题就是该案是民事案件还是行政案件。

2019年12月底，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》号（法解释[2019]17号）。根据本规定第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的含有行政法权利和义务的协议，是：行政法第12条。行政诉讼法第一条第一项第十一项规定的行政协议

当地中级法院接到诉讼后认定，社会资本与当地政府部门签订的协议实际上是当地政府履行公共管理和公共服务职责的方式之一，法院裁定存在严重问题。该行为存在问题。公共权力的属性。因此，当地中级人民法院认定，该纠纷属于“含有行政法规定的权利和义务”的公私合作项目。中级人民法院进一步裁定，本案涉及的法律关系不属于平等民事主体之间形成的法律关系，驳回社会资本申诉。

朱一鸣认为，最高人民法院法释[2019]17号非常明确：政府与民间资本之间的合作协议，包括行政法规定的权利和义务，不属于行政诉讼范围。因此，看待PPP协议，不能简单地将其视为行政协议，相关纠纷自然属于行政诉讼。

“当时双方就PPP相关协议达成了一致，但法律手段的问题是PPP项目建成后地方政府拖欠资金的问题，这个问题是个问题。”朱一鸣说。说，说。它不是行政控制或行政机关实现公共目标的问题，而是平等当事人之间的商业解决纠纷。 ”

被中级法院驳回后，Social Capital于2021年7月向高院提出上诉，但高院审理后裁定：“本案系因BOT合同清算产生的纠纷，原告无权对其提起诉讼。”“这只是我造成的，”他明确指出。尽管清算协议的当事人之一是城市的特定部门，但该协议体现了清算过程中双方的平等和同等价值，不受行政行为的单方强制执行。当事人是债权债务关系中的平等当事人，合同具有明确的民事权利，商法关系的性质应定性为民商合同。因此，一审法院认定不宜驳回原告（社会资本）诉讼，判令一审法院再审本案。

当时，朱一鸣首次向高院提出上诉后，朱一鸣的当事人社会资本党——收到当地政府部门要求撤诉的信息。基于对被告诚信和对律师信心的怀疑，社会资本选择继续诉讼。没想到，开庭前一天，朱一鸣接到有关部门的电话，劝说委托人撤诉，并建议到项目现场提起行政诉讼。

“我将对方的劝说告知了委托人，委托人明确表示反对。”朱一鸣说，并补充说，虽然高院指定了一审法院再审，但新的问题又出现了。 2022年6月，地方法院（一审法院）就本案提出了若干问题。也就是说，审计部门出具的《调查报告》是审计结论还是可以作为双方和解的依据？当事人及本案是否符合起诉条件。

朱一鸣先生觉得更奇怪的是，当地政府部门提出“审计部门出具的《调查报告》未经审计结论”，当地中级人民法院却说《调查报告》是审计结论？这是我所相信的。需要联系创建《调查报告》的机构，并作为定案依据，根据同属市政府部门的市政府部门审计部门的话，``《调查报告》审计部门创建的“”虽然不是审计结论，不能作为双方和解的依据，但本案尚未达到起诉条件，协会再次被解散。起诉书。

这里所指的调查报告是指前述地方审计局2019年4月出具的第《关于某有限公司资产负债情况的调查报告》号调查报告。《调查报告》的意思是，“按照市政府的部署，2018年11月至2018年12月，有关部门进行了调查，2017年9月至2018年10月，对某有限责任公司的资产负债情况进行了调查。调查仅确认了该公司的财务数据，并未进一步确认项目手续的落实情况以及拆迁补偿款的发放情况。”

根据《中华人民共和国国家审计准则》第119条规定，审计报告的格式和内容如下：“审计报告应当包括审计机关审计后出具的审计报告和专项审计调查出具的专项审计调查报告。 “包括。” 《政府投资项目审计规定》第二条规定：“审计机关对政府投资和涉及政府投资的项目进行审计和专项审计调查，适用本规定。”

2月21日，当地审计局一位负责政府投资审计的官员在接受记者采访时表示，审计主要分为定期审计和专项审计两种，审计报告和专项审计调查又分为两种。他说他会发行。我将逐一进行报告。上述审计部门负责人表示，“由于这是当地政府策划的专项审计调查，出具的报告必须具有法律效力。”

第二个去高等法院

在当地中级人民法院收到第二次驳回后，社会资本选择继续向高级人民法院上诉。

本次上诉后，高院裁定，本案涉及的《调查报告》是某市审计局2017年9月至2018年10月期间对某公司资产负债情况进行专项审计调查的结果，判决确实有。关于按照市政府安排出具的专项审计调查报告是审计结论的一种形式，以及事件涉及的《调查报告》不是法律规定的最终项目审计报告的说法，缺乏法律依据，无法证明。

这意味着《调查报告》可以作为双方结算的依据。

2022年10月，当地中级法院最终判决当地政府部门赔偿涉案社会资本数亿元。

当Social Capital收到判决书时，已经是2023年4月了。社会资本方面，从2018年到2023年，总共用了五年时间。

尽管社会资本在五年内获得了有利的判决，但这并不意味着他们可以安全地获得应得的金额。他们立即联系当地政府，要求支付判决金，但当地政府以财政困难为由拒绝了社会资本的索赔。

由于无法筹集资金，社会资本不得不向当地中级法院申请执行。 “事实上，启动实施也被推迟了。”朱一鸣表示，经过与当地政府部门主要领导协商，过程中有很多步骤，直到双方在2023年11月之前达成实施方案。他说是一种交换。和解后一个月，社会资本终于收到了判决后应支付的数亿元人民币。

建议

2023年，我国PPP行业将规范发展，正式进入新的PPP机制阶段。然而，许多现有项目在此过程中被抛在后面。

2月22日，当地政府负责PPP项目的负责人接受记者采访时透露，目前在建的PPP项目中，尚未开工的项目进度基本处于停滞状态。对于已经开工的项目，我们会根据实际情况做出决定，但如果部分项目已经实施，预计损失在可以接受的范围内，我们可能会支付资金并终止合作。这是有可能的，但如果损失太大，这些项目将作为持续性项目进行管理，并有望获得政策支持。 “底线是，从我个人的角度来看，目前只有国家投资的项目才是可行的，只有国库资金充足的项目才值得做。”

朱一鸣的案子，官司已经结束，但他仍然收到了钱。但从案件整体来看，PPP纠纷主要涉及项目后期的结算问题，且该问题的解决进程仍受到现行法律、当地财政困难等多重因素的影响。这也引发我们思考如何在社会资本与地方政府之间建立有效的沟通机制，以解决类似的问题和挑战。 “比如，社会资本要就PPP纠纷提起诉讼，是行政案件还是民事案件？”

朱一鸣认为，行政诉讼具有一定的民事诉讼无法比拟的优势。例如，行政投诉审查委员会从依法行政的角度对行政机关的状态和程序进行全面审查。此外，与行政机关相比，行政诉讼成本相对较低，社会资本的举证负担也相对较小。如果涉及PPP 项目合同或特许经营协议的授权、取消、修改或终止的行为本身存在争议，行政诉讼可能更合适。 “当然，我们还需要考虑争议的具体问题。”

“争议当事人之一为地方政府的，争议内容主要为财产相关，如投融资、建设工程、二级收费、商事结算、索赔等，争议的焦点是工程，在聚焦投融资时，需要关注的是权利与义务的关系，而不是政府的具体行政行为是否合法、正确。“将由有经验的民事法院来处理” “这样我们就可以更好地实现项目的解决。如果达不到，我们建议提起行政诉讼。”朱一鸣说。

2024年，朱一鸣忙于处理社会资本与政府在多个PPP项目中的重新谈判或终止纠纷。他表示，重新谈判的原因是多方面的，包括项目实施困难、政策变化后出现违规等。

“以地方政府项目为例，由于去年PPP政策调整，项目需要修改，自然需要与政府重新谈判。”朱一鸣解释道。他进一步补充说，无论是选择重新谈判还是结束合作，社会资本和地方政府都应表现出解决问题的诚意，避免因双方分歧而导致公共服务质量下降。被迫